El paradigma de la incertidumbre

“El plan es el generador.

Sin plan, sólo hay desorden y arbitrariedad.

El plan lleva en sí la esencia de la sensación.

Los grandes problemas del futuro, dictados por las necesidades colectivas, presentan de nuevo la cuestión del plan.

La vida moderna exige, espera, un nuevo plan para la casa y para la ciudad.”

Spirite Nouveau. Le Corbusier (hacia 1920)

“... a la ciudad planificada se le opone -mediante la indiferencia y/o hostilidad- una ciudad practicada. Según esa forma otra de entender la trama ciudadana, la práctica social sería la que, como fuerza conformante que es, acabaría impregnando los espacios por los que transcurre con sus propias cualidades y atributos. A destacar que esa codificación alternativa que el usuario hace de la calle no genera algo parecido a un continente homogéneo y ordenado, sino un archipiélago de microestructuras fugaces y cambiantes, discontinuidades mal articuladas, inciertas, hechas un lío, dubitativas, imposibles de someter.”

El Animal Público. MANUEL DELGADO (1999)

UNOS POCOS CONCEPTOS Y BREVE DESCRIPCIÓN DEL ESCENARIO.

· Ciudad: Población generalmente grande (...). Viene del latín civitas, que significa “conjunto de los ciudadanos de un estado o ciudad” [1].

· Urbanismo: Arte de construir Ciudades [2].

· Planeamiento: Instrumento de ordenación urbanística concebido por la ley para satisfacer las metas, objetivos y estándares de calidad y cohesión urbanas de la población.

· Administración: Ente al servicio de los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho [3], que tramita y aprueba los instrumentos de planeamiento y los de ejecución de éste [4].

Esperando que se me disculpe la simpleza de las definiciones anteriormente expuestas, acordemos que en todas ellas se encuentra de modo inmanente lo que conocemos por Sociedad. De ella emanan los intereses generales que han de ser advertidos por la Administración para la eficaz ordenación territorial y urbanística -según la escala en la que nos situemos: supramunicipal o municipal respectivamente- del suelo que sirve de soporte a aquella. La propia Administración debe fomentar y asegurar la participación de los ciudadanos en la referida ordenación, tal y como establece el Artículo 7 de la Ley 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.

Tampoco se nos escapa que, en aras de los ya mencionados intereses generales (más aún, de derechos constitucionales, como es el caso de la vivienda [5]), las políticas sectoriales dirigidas por la misma Administración, unas veces se complementan y otras incluso desplazan a la planificación urbanística y territorial (pensemos, para el caso extremeño, en las potestades sobre reclasificación de suelo en la conocida como ley del kilómetro [6] desarrolladas en su reglamento, o en la que tienen los proyectos de interés regional al margen de la ordenación urbanística municipal [7])

De otro lado no podemos perder de vista, como ya hemos dicho, que el urbanismo y la ordenación del territorio tienen como ámbito de aplicación un bien económico valiosísimo (no sólo hablamos de valor de mercado sino de escasez y de su condición no reproducible) que no es otro que el suelo. Sobre éste se levantan o proyectan edificaciones, susceptibles de usos alternativos, que se constituyen también en bienes económicos, pero éstos sí objetos de producción, que pueden ser sustituidos y reproducidos [8]. Ambos, suelo y edificación, se encuentran sometidos por tanto a la política económica, inmersa en un contexto actual de libre mercado neoliberal, en el que las técnicas de intervención públicas, variadas sobre el papel (patrimonios públicos de suelo, derechos de superficie, derechos de tanteo o retracto, regulación en materia de viviendas sujetas a protección pública u otros usos de interés, etc.) deben desenvolverse para alcanzar sus fines.

Finalmente, resulta paradójico que sobrevolando las distintas legislaciones de suelo autonómicas -algunas de ellas muy parecidas entre sí y la mayoría de ellas profundizando en el reconocimiento constitucional de la función social de la propiedad por encima de la concepción tradicional “garantista” del derecho de propiedad- haya permanecido vigente hasta el año 2007 la ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones (de actitudes neoliberales en cuestiones como la regulación del suelo urbanizable con carácter residual, el establecimiento sólo de máximos en la participación pública en las plusvalías, en los criterios de valoración, ...) como legislación básica estatal.

LA CIUDAD ¿DE LOS CIUDADANOS?. EL “PARADIGMA DE LA INCERTIDUMBRE”.

Esperando que el apartado anterior haya servido de encuadre, intentemos aterrizar en el motivo de esta ponencia. ¿Qué repercusión tienen generalmente las propuestas/prácticas urbanísticas en la sociedad? ¿Resultan o pretenden resultar sostenibles [9]? ¿Cuál es el grado de participación? ¿y de satisfacción?.

Indudablemente, la legislación urbanística incluye, no sólo entre sus fines y objetivos sino en las determinaciones a contener en los instrumentos de ordenación, la consecución de respuestas positivas a las preguntas anteriores. Incluso trata de aportar unos estándares mínimos de calidad y cohesión urbanas como es el caso de la norma extremeña [10]. Sin embargo, al escarbar en las memorias informativas y justificativas de los planes urbanísticos, difícilmente descubriremos tal análisis o evaluación. En definitiva, las variables que afectan a la sostenibilidad en el sentido amplio -que incluiría la cohesión e integración sociales y la ordenación como resultado de la participación ciudadana- no parecen estar suficientemente presentes en el proceso de elaboración de los planes.

Ello tiene que ver con la conformación de todo este cúmulo de factores como un magma complejo que afecta de modo integral a la actividad humana y su medio ambiente. Esa afectación global requiere de un estudio multidisciplinar no siempre presente en la práctica. Dimensiones como la sociológica (incluso podríamos hablar de una antropología social) quedan subsumidas por el estudio del soporte material (el suelo, las infraestructuras, la edificación, el espacio público,...). En las propias estructuras administrativas aparecen estos claros, o bien no se advierte la necesaria coordinación para el planteamiento de estrategias o la supervisión de las propuestas. No obstante, el pertinente enfoque sistémico, complejo, integral y dinámico, no basta afrontarlo simplemente con un denso y cromático equipo redactor, ni con una campaña de consultas puerta a puerta. La lectura y análisis que tradicionalmente se ha llevado a cabo, de raíz determinista, carece de la visión poliédrica con la que nuestro medio ha de valorarse, tal es la complejidad y mutabilidad del problema. La intervención de múltiples condicionantes, muchos de ellos inesperados o cambiantes (más aún teniendo en cuenta la vigencia indefinida de los planes), el carácter líquido de los mismos (esparcible, impregnador, difícilmente aislable, sin límites definidos; pensemos en la libertad individual, la diversidad socio-cultural, los comportamientos de grupo, los nuevos usos, los modos de habitar, la especulación, el anhelo social,...) y en definitiva la visión de conjunto, el propósito de un acercamiento real al problema, exigen una mayor ambición y compromiso a la hora de abordar la ordenación urbanística y territorial.

Tanto los redactores (técnicos) como los formuladores (Administración) han de creer en la importancia de los instrumentos que manejan. No se trata de alcanzar un mínimo de dotaciones públicas, unas determinadas densidades edificatorias y un entramado viario funcional. ¿Cuántos planes articulan las técnicas legalmente previstas para la intervención de la administración en el mercado del suelo? ¿Cuántos logran realizar una evaluación realista de las implicaciones económicas y financieras de lo que se proyecta? ¿Es conveniente, amparándose en la dificultad financiero-gestionadora de los municipios, fiar la consecución de la estructura general y orgánica del territorio (sistemas generales de infraestructuras, zonas verdes, equipamientos) a la iniciativa de los propietarios del suelo, como algún plan general municipal propone?. La pretensión será brindar un soporte que satisfaga la sostenible utilización y disfrute de los espacios públicos, los equipamientos, la vivienda, los centros de producción, así como de los espacios naturales, escenarios todos ellos del desarrollo de la actividad humana.

El caso extremeño presenta una característica, no tan peculiar por extensible a otros territorios, y es que pese a que su legislación se impone las metas y objetivos ya referidos, carece aún de directrices de ordenación del territorio en este sentido [11] y del desarrollo reglamentario previsto en cuanto a la concreción de parámetros capaces de medir y garantizar los umbrales de sostenibilidad. Así, si ya es conocido este método teórico de valoración sistémica de la actividad humana y el medio, como el paradigma de la incertidumbre [12], en éste mismo dilema puede ubicarse nuestra ordenación urbanística (escasa aún) tramitada y aprobada conforme a su reciente ley. Sirva como alivio de lo anterior, el diagnóstico que eruditos urbanistas hacen de nuestro caso. Es decir, muy baja densidad poblacional, muy bajo grado de urbanización, muy baja intensidad de producción industrial... pura potencialidad. Por tanto, tenemos tiempo y espacio (terriitorio) por delante para asentar una cultura sólida de desarrollo sostenible, sin que lo anterior sirva para permanecer indiferentes u hostiles al nuevo plan.

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[1] Diccionario escolar etimológico. Víctor García Hoz. Ed. Magisterio Español. (B.O.E. 27 de julio de 1966)

[2] Ítem anterior.

[3] Artículo 103.1 de la Constitución Española.

[4] Artículo 6.3 de la Ley 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.

[5] Artículo 47 de la Constitución Española.

[6] Ley 3/1995, de 6 de abril, de Fomento de la Vivienda en Extremadura.

[7] Artículo 60.1 de la Ley 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.

[8] JUAN-CRUZ ALLI ARANGUREN. Prof. Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Pública de Navarra y Técnico Urbanista. “URBANISMO Y VIVIENDA. LA INTERRELACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE SUELO Y VIVIENDA”. Conferencia en el III Congreso Español de Derecho Urbanístico, Pamplona, 25 de mayo de 2005.

[9] La ciudad de los ciudadanos / Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo. – Madrid: Ministerio de Fomento. Centro de publicaciones, 1997 (Serie monografías). Páginas 19 y 20.

[10] Artículo 74 de la Ley 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.

[11] Artículos del 48 al 53 de la Ley 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.

[12] JUAN-CRUZ ALLI ARANGUREN. Prof. Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Pública de Navarra y Técnico Urbanista. “URBANISMO Y VIVIENDA. LA INTERRELACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE SUELO Y VIVIENDA”. Conferencia en el III Congreso Español de Derecho Urbanístico, Pamplona, 25 de mayo de 2005. Cita a GÓMEZ OREA, D., Evaluación del Impacto Ambiental, Madrid, 1999, p. 142.